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检察机关提起环境公益诉讼可行性及相关制度设计

作者:杨滨 任炳强 程昱来源:更新时间:2015-3-18 16:19:27浏览次数:1761
 

    摘要:检察机关提起环境公益诉讼一直面临原告资格争议、参诉角色冲突等现实困境。本文认为,检察机关提起环境公益诉讼具备公诉权基础,且符合程序当事人适格标准。在提起环境公益诉讼程序设计上要明确环境损害及赔偿范围,合理分配举证责任,确定适当的侵权责任承担方式。同时,建立与受害人环境私人诉讼协调机制,以及与环保部门执法协调机制。

    关键词:检察机关  环境公益诉讼  原告资格  诉讼程序  制度衔接

检察机关提起环境公益诉讼一直是个颇具争议的命题。反对者认为,检察机关介入环境公益诉讼会干预私权,造成自身角色冲突,并与审判权产生紧张关系。[1]但赞成者认为,检察机关提起环境公益诉讼则具有坚实的法律基础,检察机关也具备举证能力,并能有效避免滥诉。[2]先不论孰是孰非,面临日益严重的环境污染与破坏,检察机关也理当发挥自身职能,为经济社会与环境的可持续发展提供必要的支撑。而环境公益诉讼恰恰是发挥检察机关优势,有效保护环境公益的重要途径。特别是党的十八届四中全会提出,应当“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,而环境公益问题也恰恰是探索完善检察机关提起公益诉讼制度的切入点。因此,为了“美丽中国”的伟大梦想早日实现,检察机关应当先行先试,积极探索提起环境公益诉讼制度。

一、检察机关提起环境公益诉讼之现实困境

(一)检察机关原告资格争议

我国《民事诉讼法》第119条规定,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。从当事人适格理论来看,[3]我国《民事诉讼法》坚持的是实体当事人标准。而环境公益诉讼保护的法益是国家或社会公共利益,检察机关与环境公益诉讼涉及到法益并无直接关系,也即检察机关并未在环境侵权案件中遭受实际侵害。因而,检察机关似乎无提起环境公益诉讼的资格。

除了立法障碍,检察机关提起环境公益诉讼还面临着法律授权不明的问题。根据《民事诉讼法》第55条规定,对于环境污染等损害社会公共利益的行为,“法律规定的机关和有关组织”有权向人民法院提起诉讼。立法首次明确了环境公益诉讼类型,但是诉讼的原告资格必须由法律明确规定,检察机关仍未获得明确的法律授权。应当说,原告资格不明确成为检察机关提起环境公益诉讼的最大障碍。也由此导致法院对待该类案件的审慎态度。例如,最高人民法院在相关复函中指出,“检察机关以原告身份代表国家提起民事诉讼,没有法律依据,此案件不应受理,如已受理,应当驳回起诉”。[4]即便法院受理,检察机关也容易遭受被告激烈的抗辩,原告资格争议往往成为法院庭审无法回避的难点。

(二)检察机关的处分权限

按照环境信托理论,[5]检察机关受国家或者社会公众的委托而提起环境公益诉讼,这要求应当尽到善意义务,发挥检察职能。但诉讼又是一项需要专门技艺且面临复杂情势的活动。所以检察机关在诉讼中的处分权限成为一个必须讨论的问题。具体而言,这一问题主要表现为检察机关对于环境公益诉讼是否有权撤诉,是否应当答应被告调解结案的请求。由于检察机关提起环境公益诉讼的特殊性,撤诉与否也可能演化为权利滥用问题,是否会出现通过撤诉的方式发生权利寻租的可能。再加上人民法院坚持“不告不理”原则,侵害公共利益的环境侵权行为很可能被放任。

(三)检察机关的角色冲突

就检察机关的职能而言,法律监督与环境公益诉讼原告身份可能存在冲突。检察机关既是法律监督者,又是原告(公益代表者),既站在体制内又站在体制外,两重身份矛盾,是其自身难以修复的缺陷。[6]而落实到制度上,检察机关的法律监督功能可以通过提出检察建议、支持起诉、抗诉等制度实现。环境公益诉讼由检察机关督促相关部门提起诉讼即可,而无必要以原告身份提出公益诉讼。不仅如此,在有具体环境侵权受害人的情况下,检察机关提起环境公益诉讼的诉权与私人诉权如何协调也是一个值得关注的问题。由此可见,角色冲突带来的不仅仅是检察机关与其他行政部门处理环境问题的协调,而且还包括与环境受害人诉权的协调问题。

二、检察机关提起环境公益诉讼之理论确证

(一)检察机关提起环境公益诉讼的权力基础

检察机关提起环境公益诉讼需要一定的权力依托,即当事人参加诉讼必然存在某种利益。而检察机关具备保护环境公共利益的职能或者权力,提起环境公益诉讼乃是出于维护公共利益的目的,因此检察机关能够担当起公共利益代表人[7]的角色。

虽然我国通过《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》将刑事公诉权授予检察机关。但长期的“唯刑事论”思想,[8]造成检察机关提起民事公益诉讼的权力长期未得到法律的授权。其实在美欧许多国家,检察机关作为国家和社会公共利益的当然代表,拥有提起刑事、民事、行政公诉的广泛诉权。作为公共利益代表人,在权利基础上公诉权应当是检察机关优于其他机关提起环境公益诉讼的权利保障。

(二)检察机关提起环境公益诉讼的适格标准

按照传统“直接利害当事人”理论,检察机关对于环境侵权案件并无直接的利害关系,并非环境公益诉讼的实体适格当事人。而根据后来发展的 “程序与实体双重适格当事人理论”,要求当事人必须实现程序法和实体法上的双重适格。也即适格当事人既要具备诉讼权利能力,也要对诉讼标的具备实际的民事权利义务。其衍生出程序当事人标准,不论当事人所主张的利益是否能够得到法律承认,只要以自己名义起诉或应诉,就应当被视为适格当事人。在此标准下,检察机关虽无实体法律关系中的权利义务,但是在程序上,提起环境公益诉讼显然具备适格当事人资格。从实践看,承认检察机关在环境公益诉讼中的原告资格也是许多国家的共同做法。例如,《美国联邦民事诉讼规则》第17条规定,“除制定法另有规定,保护他人利益的案件可以美国政府的名义提起诉讼”。[9]而该类公益诉讼一般由检察机关代表国家提起诉讼。在印度,包括检察机关在内的任何主体都可以提起环境公益诉讼,而不论是否与案件存在直接利害关系。俄罗斯民事诉讼法也强调检察长有权请求法院维护公民、不确定范围权利人、国家及地方政府的权利和自由。[10]由此看来,依据程序当事人标准,检察机关作为适格当事人提起环境公益诉讼具备理论和实践支撑。

三、检察机关提起环境公益诉讼之程序设计

检察机关提起环境公益诉讼的程序设计要坚持一定的原则,一是要平衡检察机关与被告的举证责任,二是合理设定检察机关对诉的处分权限,三是注重环境损害的科学评估与治理。因而,可以从以下几个方面考虑具体程序的科学设计。

(一)环境损害及赔偿范围

检察机关提起环境公益诉讼首先面临的问题就是确定环境损害事实以及侵权人应当赔偿的范围。但是环境损害涉及面广、潜伏性大,并且与传统的侵权损害事实有很大不同。因而检察机关在确定环境损害时需要考虑适当扩大赔偿范围。按照《罗加诺公约》[11]2条第7款规定,环境损害应当包括以下内容。一是死亡或人身伤害;二是财产灭失或损坏;三是因环境损伤造成的灭失或损坏,但环境损害不包括由于环境损伤导致的利润灭失;四是预防措施的费用以及由预防措施所造成的任何灭失或损害。由此可见,环境侵权产生的环境损害包括人身损害、财产损失。除此之外,公民环境权益的损害以及环境自身损害也属环境损害范围。针对上述环境损害,检察机关在提起环境公益诉讼时,应当将侵权人的损害赔偿范围界定在下面的范围内。

1.预防性费用

预防性费用指的是实施环境损害预防性措施而花费的费用。在欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》(2004)中,预防性措施指的是为防止或最大限度的降低损害,对已造成即将损害环境的行为、事件或者渎职而采取的必要措施。而由此花费的费用包括环境损害评估费用,数据搜集费用、监测费用、bet36体育在线执行费用,替代行为费用以及其他费用。

当然预防性费用的适用也有一定的条件。一是事故发生后采取预防性措施所花费的费用;二是目的在于防止或降低环境损害;三是预防性费用必须满足合理原则。[12]也即只有采取预防损害扩大或降低损失而采取的措施才属预防性费用。当然就效果而言,不论预防性措施是否产生效果,都应当纳入赔偿范围。另一方面,按照合理原则要求,预防性费用也应当与环境效果成比例。也即如果采取预防性措施不计成本、产生不必要的浪费,则该笔费用不应当纳入赔偿范围。

2.恢复性费用

恢复性费用指的是采取环境修复性措施或者环境补救性措施而花费的费用。其中修复性措施是指环境损害消失,使环境恢复到损害之前的状态而采取的措施。补救性措施则是指在环境无法修复的情况下,引入与环境功能相似的替代物而采取的措施,比如为鸟类提供替代性栖息地,为受害人提供替代水源等。因而,“任何旨在评估、恢复或复原遭受损害或被毁坏的环境构成部分的合理措施”[13]都被称为恢复性措施,由此发生的费用称为恢复性费用。

与预防性费用一样,检察机关提出恢复性费用请求也应当限定在合理范围内。第一,恢复性费用是否科学恰当,能否取得合理的效果。例如,采取恢复性措施在技术上应当是可行的。第二,环境恢复的标准应当合理。在许多环境案件中,环境的损害是永久的,即便恢复也无法达到损害之前的状态。因此,在制定环境恢复标准时应当以恢复环境原有功能或作用为尺度,不必要求达到环境损害之前的状态。[14]第三,环境恢复费用应当与环境损害价值基本一致。

3.附加费用

附加费用主要指的是对环境损害的评估费用、鉴定费用、监测费用以及相应的科学研究费用。由于在确定环境损害时需要对环境损害本身进行鉴定,而这一活动需要对损失大小、损害性质或程度、环境恢复状况进行调查或鉴定,并且也需要制定环境治理或环境替代实施方案。检察机关在提交环境损害证据时可以考虑将聘请专家的费用、鉴定费用以及专门技术人员的劳务费用等上述活动费用纳入赔偿范围。另外,值得注意的是,附加费用应当遵循必要性原则,采取的鉴定、评估以及计划应当与损害确定或者环境治理本身密切相关。

4.环境非使用价值损失

在环境经济学理论当中,还存在环境使用价值与环境非使用价值的区分。后者又包括遗存价值和存在价值。遗存价值是指环境非为本世所独享,而为子孙后代保留的环境价值。存在价值则是指满足人类某种喜好的环境价值,典型的就是环境的审美价值。·

对于环境非使用价值是否应当纳入赔偿范围,我国尚无明确的法律规定。但是很多国家已经明确了该部分赔偿的存在。例如,在美国塞拉俱乐部诉莫顿案中,联邦最高法院指出,环境在审美上的价值与经济利益同样重要,该类价值应当包含在损害赔偿范围内。由于环境非使用价值对于人类心理的健康,避免人类痛苦,以及人类的可持续发展至关重要。因此,我国立法也应当将环境的非使用价值纳入环境损害赔偿范围。检察机关在提起环境公益诉讼时也应当考虑将其纳入诉讼请求。

(二)举证责任

传统举证责任按照“谁主张、谁举证”的原则进行。但是在大量的环境侵权、医疗侵权等“危险”领域内,上述举证责任原则显然有失实质公平。因此,德国学者普霍夫提出“危险领域”理论,也即“若损害原因出自加害人所控制之危险领域范围者,……应由加害人就发生损害之客观及主观要件之不存在之事实为举证”。[15]这就是所谓的“举证责任倒置”原则。但是对于检察机关提起的环境公益诉讼,哪些要件应当由检察机关举证,哪些应当“倒置”,却仍然存在很大争议。有学者指出,损害后果由检察机关承担举证责任,法定免责事由、侵权行为以及侵权行为与损害后果之间的关系等应当有加害方承当举证责任。[16]也有学者指出,由于检察机关拥有强大的调查能力和组织能力,因此,检察机关提起的环境公益诉讼仍然要坚持“谁主张、谁举证”的原则。[17]我国《侵权责任法》则坚持适度的“举证责任倒置”,环境侵权行为及损害后果由原告承担,免责事由以及行为与后果之间的关系则由被告承担。

笔者认为,对检察机关提起的环境公益诉讼而言,《侵权责任法》确定的举证责任原则是适当的。一方面,检察机关作为公权力部门,有较强的证据调查能力,同时也有较强的行政能力申请环境危害检测,防止环保部门不接受委托。[18]另一方面,环境侵权案件往往具有隐蔽性,环境侵权人承担侵权行为与后果不具有因果关系的举证责任也能够避免检察机关投入过多精力。

环境侵权案件的举证责任虽然适用“倒置”原则,但是环境侵权行为事实及后果的证明还是面临诸多困难。因而,检察机关还需要一定的制度支撑才能完成举证责任要求。

1.适当降低举证责任标准

    目前在环境公益诉讼中,检察机关与环境侵权企业往往在信息、技术水平等方面存在不对称。另一方面,环境损害事实及后果也存在隐蔽性、潜伏性。环境损害事实的隐蔽可能导致受害人虽已呈现严重的损害后果,但却无法有效证明损害行为。因为环境侵权行为造成的后果可能需要在人体、动植物以及环境空间积累到一定程度才会显现。但这种致害又会不断积累甚至损害子孙后代的环境利益。因此,如果因为当前不存在损害后果就否定环境施害者的侵权责任,则检察机关则很难完成举证责任。

    因而针对上述困境,许多国家或地区都相应降低了检察机关的举证责任标准。其中,国外在“表见证明”制度的经验可资借鉴。例如,美国在环境侵权案件坚持“表面证据原则”,密歇根州《环境保护法》第3条规定,原告只要提供证明侵权人已经或者很可能有污染行为的表面证据,即达到举证责任标准。因此,我国在环境公益诉讼中也可以考虑降低举证责任标准,为检察机关提起环境公益诉讼降低成本。检察机关只需要提供环境侵权行为及后果的表面或初步证据,举证责任即告完成。

    2.强化专家证据效力

    环境侵权案件往往涉及到专业性、技术性问题,即便从事专门调查的环保行政机关也很难做出判定。例如,在云南省首例环境公益诉讼案[19]中,环境监测报告的合法性和环境污染治理成本评估报告有效性就遭遇较大挑战。但是环境损害事实以及损害后果很大程度有赖于专门的技术检测。因而,在环境公益诉讼中引入专家证据制度非常有必要。在大陆法系包括我国,专家证据往往以“勘验”或“鉴定”的形式出现。而对于勘验或鉴定机构也应当作扩大解释。法定专门机构、司法鉴定机构、专门科研机构甚至专门技术人员所作的鉴定或评估都应当赋予适当的证据效力。例如,昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》指出,对于环境损害事实及后果可由相关机构或个人进行鉴定或评估,如有法定评估、鉴定机构则交其评估、鉴定;若无法定机构,则可由司法鉴定机构评估、鉴定;司法鉴定机构无法进行评估、鉴定的,可以由依法成立的科研机构、专门技术人员评估、鉴定。

另外,专家证人意见也应当作为法定的证据类型,检察机关聘请专家证人可以通过提供建议、出具专家意见书、出庭作证等方式强化当事人的诉讼请求。[20]

3.完善证据妨碍制度                                                   

    为明确环境侵权事实、损害范围和后果以及责任主体,应当加强检察机关调查取证权。检察机关应当有权要求被调查人提供有关资料和文件。对于妨碍调查的对象,应当采取强制措施。因此,有必要建立证据妨碍制度,以强化检察机关调查取证的能力。证据妨碍指的是不负举证责任的当事人因故意或过失,通过作为或不作为方式,妨碍负有证明责任的当事人并导致其举证不能后果的行为。在环境公益诉讼中,被告企业隐瞒证据,妨害检察机关取证的现象频频发生,直接影响着检察机关的证明责任承担。因此,有必要通过立法规定证明妨碍行为的法律责任,一方面可以通过行政、刑事制裁遏制证明妨碍行为,另一方面可以规定,“对于故意毁弃、隐匿证据的一方,可以直接推定相对方之主张为真实”。[21]

(三)责任承担方式

环境侵权人承担的责任方式、范围决定了检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求范围,也决定了环境公共利益的保护程度。目前我国《侵权责任法》规定了停止侵害,排除妨碍,消除危险,返还财产,恢复原状,赔偿损失,赔礼道歉,消除影响、恢复名誉等八种责任承担方式。根据责任方式功能的不同,上述责任承担方式又可以分为四种。一是预防性责任方式。检察机关可以请求侵权人停止环境侵害,排除环境妨碍,消除环境危险。二是恢复性责任方式。检察机关可以要求侵权人恢复环境原有的功能和价值。如果不能恢复,或者恢复面临极高的经济和社会成本,那么可以要求侵权人采取环境替代性救济方式。三是赔偿性责任方式。检察机关应当将环境损害期间环境功能的损失,环境处置应急费用,检验、鉴定、评估、监测费用,诉讼费用等纳入诉讼请求范围。四是惩罚性责任方式。

但是,上述责任承担方式并不足以保障环境公共利益。因此,笔者建议,检察机关在诉讼请求方面可以做好如下改进措施。 一方面加大环境侵权企业的经济赔偿。检察机关可以要求侵权企业赔偿损失,从而为环境公共治理提供物质基础。不仅如此,立法还应当增加“民事罚款”责任形式,除赔偿损失外,侵权企业还应当缴纳民事罚款,从而增加企业的违法成本,起到威慑作用。

另一方面明确赔偿金的用途。目前尚无关于环境公益诉讼赔偿金用途的相关规定。这也是限制检察机关提出“赔偿损失”诉讼请求的主要障碍。从实践看,立法可以明确赔偿金的以下用途。一是赔偿环境侵权受害人。值得注意的是,这种方式下,受害人的资格、受偿份额需要法院的司法审查;二是上缴国库;三是作为专项基金使用。例如昆明市设立“环境公益诉讼救济专项资金”,包括检察机关提起的环境公益诉讼,被告直接向该基金进行支付。[22]

四、检察机关提起环境公益诉讼之制度衔接

(一)检察机关提起环境公益诉讼与受害人环境私人诉讼的协调机制

检察机关提起环境公益诉讼制度的运行还存在一个困境,就是该制度能否与受害人环境私人诉讼同时并存。

1.诉权启动协调机制

从国外经验来看,检察机关提起环境公益诉讼与受害人环境私人诉讼通常并行不悖。一方面要明确两种诉讼的案件范围。检察机关提起环境公益诉讼的范围要限定于严重损害环境公共利益的案件。对于具有明显侵犯私人环境权利但没有明显社会公害性的案件应当由受害人提起侵权之诉。对于既有环境公害性又侵犯私人环境利益的案件,检察机关、受害人分别代表社会公共利益和私人利益进行诉讼。另一方面要明确各自的诉讼请求,由于两种诉的性质有别,因而,就诉讼请求而言,检察机关不必提出对私人损害赔偿的请求。

2.诉权运行协调机制

出于节约司法资源、简化诉讼程序的考虑,在检察机关首先提起环境公益诉讼时,环境侵权受害人可以委托检察机关代行诉权。如果受害人自己提出诉讼,法院也可以考虑是否合并诉讼。这是因为,检察机关拥有专门的调查取证部门,在证据搜集方面具有明显优势。另一方面,环境公益诉讼涉及面广,受害人众多,由受害人一一提起诉讼必然面临讼累。

3.诉讼结果分配机制

诉讼结果无非胜诉和败诉两种。就损害赔偿金的分配,笔者认为,两种赔偿金的性质不同,不能相互抵消。因为环境侵权行为危害大,难治理,并且直接影响到子孙后代的环境权益,即便受害人当时获得合理的赔偿,也很难评估环境侵权产生的潜在风险和危害。

在败诉的情况下,笔者认为,非因检察机关失职行为而败诉,则败诉结果应由受害人自己承担。如果由于检察机关失职造成败诉的结果,则应当考虑败诉结果由检察机关承担,对受害人予以国家赔偿。

(二)检察机关提起环境公益诉讼与行政机关环保执法制度衔接

虽然检察机关提起环境公益诉讼能够较好的维护环境公共利益,但环保行政部门在环境违法信息以及证据的收集,专门执法队伍的培养等方面更有优势。因而加强检察机关提起环境公益诉讼与行政机关环保执法的制度衔接成为必要。第一,建立环境侵权信息平台。环保部门应当及时将环境侵权案件执法信息登载于信息平台,检察机关对此加强监督并确定是否存在提起环境公益诉讼的必要。第二,建立证据衔接制度。环保部门在抽样检测等方面具备技术优势,环保部门与检察机关应当做好证据交接移送工作。第三,加强检察机关对环保执法部门的监督。第四,完善环境公益诉讼案件移送程序。可以参照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对环境公益诉讼案件的移送期间、移送人员、移送程序等问题予以明确。



[1] 王福华:“我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿”,载《政治与法律》2003年第5期,第119页。

[2] 冷凌、赵有明:“检察机关作为环境公益诉讼原告的优势及程序制度的完善”,载《中国石油大学学报》(社会科学版)2013年第4期,第52-53页。

[3] 肖建华:《民事诉讼法研究》,中国政法大学出版社2002年版,第19-20页。

[4] 最高人民法院给湖北省高级人民法院的关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函,(2002)民立他字第53号。

[5] 公共信托理论将环境资源理解成一种信托财产"认为对环境资源的公共信托符合公共信托的一般特性。环境利益从根本上来说是公益,将这种公益委托给政府。国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权,同时承担诸多义务,如严格依照信托条款规定执行职务,非有正当理由必须亲自处理信托事务,不得委托他人代为处理等等。

[6] 敖双红:“公益诉讼概念辨析”,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2007年第2期,第254页。

[7] 颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社2006年版,第220页。

[8] 江伟:《探索与构建——民事诉讼法学研究》,中国人民大学出版社2008年版,第120页。

[9] See Federal Rules of Civil Procedure Rule 17(a) (2).

[10] 参见《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条。

[11] 全称:《欧洲理事会关于对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约》,19936月订于罗加诺。

[12] 《国际油污损害民事责任公约》(1969)第1条第7款之规定。

[13] 《巴赛尔公约》(2000)议定书第2(d)条。

[14] 主要指的是恢复到损害之前的状态是不可能的。

[15] 陈荣宗:《举证责任分配与民事程序法》,台湾三民书局1984年版,第52页。

[16] 王德新:“环境公益诉权及其程序保障——以检察机关提起环境公益诉讼为视角”,载《甘肃理论学刊》2011年第3期,第129页。

[17] 唐忠辉:“环境公益诉讼的规则要点与制度衔接”,载《太平洋学报》2010年第5期,第26页。

[18] 王灿发:“论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法”,载《政法论坛》2003年第5期,第24页。

[19] “昆明市环境保护局诉昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司案”,(2010)昆环保民初字第1号。

[20] 邵劭:“论专家证人制度的构建——以专家证人制度与鉴定制度的交叉共存为视角”,载《法商研究》2011年第4期,第95页。

[21] 李伯安:“证明妨碍制裁的正当性与制度建构”,载《华南师范大学学报》2011年第1期,第140页。

[22] 孙洪坤:《检察机关参与环境公益诉讼的程序研究》,法律出版社2014年版,第102页。

 

 

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