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《民事诉讼法》修改后对检察机关带来的挑战

作者:来源:更新时间:2015-1-11 15:19:36浏览次数:1646

  《民事诉讼法》修改后对检察机关民行检察工作带来的机遇与挑战    

  新修改的《民事诉讼法》已于2013年1月1日起正式施行。此次《民诉法》的修改涉及面广、内容丰富,特别是加强了检察机关对诉讼活动的监督。一方面,给检察机关开展民行检察工作提供了良好发展机遇,另一方面也带来了严峻的挑战。笔者拟就从我市检察机关民事行政检察工作实际出发,就民事诉讼法的修改给检察机关特别是基层民行检察工作带来的机遇、挑战及应对策略等加以论述。 

  一、《民诉法》修改为民事检察工作带来的机遇 

  (一)《民诉法》修改给民事检察工作带来发展机遇 

  1、法律监督权的宪法回归,有利于提升民事检察监督的法律地位,完善中国特色社会主义检察制度。修改后《民诉法》对民事诉讼检察监督基本原则的规定(“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”),修正了一直以来的片面性表述(“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”),使检察机关对民事诉讼的监督回归到宪法层面的完整法律监督权。这体现了国家对民事检察监督作用的重视和肯定,在立法上提升了民事检察监督的法律地位,使民事诉讼监督在检察机关三大监督职能中的重要性更加凸显,为打破“重刑轻民”的局面,推动民事检察工作科学发展,进而完善中国特色社会主义检察制度,提供了有力的法律依据。 

  2、民事诉讼监督职权的扩展,有利于增强民事诉讼监督实效,提高检察工作的社会公信力。修改后民诉法从监督范围、对象、方式、手段等各方面扩展了民事检察监督职权,使民事诉讼监督工作从以往偏重对生效裁判的抗诉监督“一元化”监督格局转变为对诉讼过程、诉讼结果、执行活动的全面监督格局,既满足了人民群众日益增长的监督需求,又将多年来检察机关探索实践中好的做法和经验上升为立法,扫清了制约监督工作顺利开展的一些法律障碍,这对民事检察工作强化监督实效、树立监督权威、提升社会公信力有着重要意义。 

  3、民事诉讼监督职能的完善,有利于优化民事检察监督格局,促进检察工作的协调发展。修改后民诉法对民事检察监督制度的完善,赋予检察机关更丰富的监督职能和崭新的工作任务,调解监督、审判违法监督、执行监督等职能首次被立法确认,这些将成为市级院和基层院未来工作的重点,特别是基层院将彻底改变因无抗诉权而无案可办的薄弱局面,在同级监督领域发挥积极作用,从而建立科学的层级监督格局,实现四级检察院检察工作的平衡、协调、科学发展。 

  (二)《民诉法》修改对民事检察工作提出新要求 

  1、更新监督理念,明确职能定位。贯彻实施好修改后《民诉法》,基本前提是要进一步更新监督理念,各级检察机关从领导到干警要及时将思想统一到民诉法修改的立法宗旨和要求以及“六观”、“六个有机统一”上,牢固树立正确、科学的民事检察监督理念,准确把握法律赋予的民事检察工作职责,坚持立足法律监督属性,依法行使好公权力。各级检察机关应明确职责分工,优化上下一体、各有侧重、各负其责、密切配合、科学高效的工作格局,特别是市级院和基层院应改变“无权”、“无为”的观念,根据修改后《民诉法》赋予的职能相应调整工作任务,将工作重心调整到调解监督、审判违法监督、执行监督等同级监督上来。 

  2、完善监督制度,充分履行职责。修改后《民诉法》对民事检察监督制度的规定仍然相对原则,这要求检察机关应立足民诉法的立法宗旨和民事检察监督实践,及时建立或完善相关制度,将监督重点从诉讼结果向诉讼过程扩展,用好用足法律赋予的监督方式与手段,确保监督权威和实效。一是完善办案制度,包括裁判监督、调解监督、执行监督、审判违法监督、息诉等各项职能的程序制度和抗诉、检察建议、调查等各种监督方式手段的适用制度;二是完善工作制度,包括纵向与横向的工作一体化制度、案件管理制度、对外协调制度等。 

  3、强化自身监督,规范执法行为。《修改后》民诉法对监督条件、审查期限等提出更高要求,检察机关应更加重视自身监督,严格监督程序、提高办案质量和效率、规范执法行为。建立并完善涵盖受理、立案、审查、讨论、审批、制作文书、跟进监督、释法说理等各个办案环节的程序规定,加强办案管理,严肃办案纪律,以严格的程序和严密的管理实现对执法行为的规范和约束,确保监督权的依法正确行使。 

  4、增强监督力量,提高业务能力。《修改后》民诉法对民事检察监督制度的完善,给检察机关增加了很多工作任务,对建设一支高素质、专业化的民事检察队伍提出了新要求。审查案件、出庭任务等工作量的增多,要求增加民事检察队伍的人力配备,配齐监督力量;调解监督、审判违法监督、执行监督等新增业务,需要民事检察人员具备丰富的法律知识和实践经验、较高的专业素质和办案能力才能胜任。配齐配强民事检察队伍,是民事检察工作科学发展的根本保证。 

  二、贯彻实施中出现的问题和挑战 

  (一)检察机关工作任务增加问题 

  1、受理申诉案件工作量大幅增加 

  一是增加了申诉案件的审查工作量。首先,法律关于申请抗诉的条件规定将增加向检察机关申诉的案件数量。修改后民诉法规定法院驳回再审申请、逾期未对再审申请作出裁定或者再审裁判有明显错误的案件当事人都有再向检察机关申请抗诉或检察建议的诉讼权利,绝大多数当事人必定会选择再到检察机关申诉,检察机关均必须予以审查。据人民法院统计,自2009年以来,遵义市各级人民法院受理申请民事、行政案件再审数为900件,法院自行启动再审数量为265件,法院裁定驳回再审申请数量为538件。遵义市检察机关自2009年以来年均受理申诉案件数量为380件,因此,修改后《民诉法》的实施将为检察机关带来成倍增加的申诉案件。其次,修改后《民诉法》关于申请检察监督的方式与次数的规定将增加省级院和市级院作终局性审查的案件量。虽然修改后《民诉法》规定检察院可以通过提出再审检察建议的方式开展同级监督,但是向检察院申诉的案件都是经过原审法院或上一级法院驳回再审或作出再审裁判的案件,原审法院接受再审检察建议并经审委会启动再审的可能性极低,加之再审检察建议的效力很弱,只有一次申诉机会的当事人通常选择申请抗诉。有抗诉权的高检院、省级院及市级院将必须对所有不服高级人民法院、中级人民法院以及基层人民法院再审生效裁判的案件作出抗诉或不抗诉的终局性处理。此外,修改后《民诉法》关于新职能的规定将增加新类型案件数量。修改后《民诉法》以立法的形式确认了调解监督、审判违法监督、执行监督等职能,这意味着以往很多无法监督的案件将全部纳入检察监督的范围,当事人申请监督法院调解活动、审判违法行为、执行活动等案件必定会大幅增加。 

  二是增加了依职权监督的办案工作量。对民事诉讼实行法律监督是检察机关的法定职责和任务。按照修改后《民诉法》规定,当事人的申诉只是检察监督工作的线索之一,检察机关通过其他渠道发现民事诉讼中存在错误裁判和违法行为的,也应当依职权启动监督程序。因此在新的广泛的监督范围内,检察机关办理依职权监督的案件也将占据一定比例。 

  三是增加了抗诉案件的出庭工作量。按照修改后《民诉法》对检察机关调查核实权和“两高”司改文件对检察机关出庭任务的规定,修改后《民诉法》实施后检察机关出席抗诉再审法庭,不能仅是宣读抗诉书后退庭,还要对调查核实的情况进行说明并监督整个庭审过程,也即要出席全庭。按每次开庭需半个工作日、两名有资格的检察官计算,检察机关特别是主要承担抗诉职责的省级院将面临繁重的出庭任务。 

  2、全面履行检察监督职责问题 

  民诉法明确规定人民检察院对执行监督、调解监督、违法行为等进行法定监督,势必造成工作量的增加。 

  3、调查核实问题 

  新修改《民事诉讼法》第二百一十条规定,人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。实践中,许多抗诉案件需要查证,没有调查权,不可避免的会遇到不配合,这就给查清事实造成很大的阻碍,有些案件就只能作不抗诉处理,规定调查核实权给办案工作加大了助力,同时也增加了工作量。 

  4、再审检察建议问题 

  检察建议使基层检察机关具备了直接的法定监督方式。修改后《民诉法》第208条第2款、第3款规定,对于符合法律规定的判决、裁定、调解书以及审判人员的违法行为,检察院可以向同级法院提出检察建议进行法律监督。近年来涉及民事审判的申诉、上访数量明显增多,需要监督的对象复杂多样,单靠抗诉一种手段根本不可能监督纠正所有的错误裁判和违法行为。为了解决监督实践的需要,近年来各级检察机关创造性地探索了许多监督方式,如检察建议、检察和解、发出纠正违法通知等,尤其是检察建议,成为民事检察工作中一个非常重要的监督手段和固定的工作内容。但因为法律没有明确规定,常常不被法院所认可,新法规定人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。有了法律依据,检察建议的作用将充分得以发挥。这也是立法对检察机关长期以来在民事检察中探索同级监督的确认。 

  但由于修改后《民诉法》仅对检察建议的监督方式进行原则性规定,程序性规范和效力性规范的缺失,使检察建议的监督效力很大程度上将只能依赖于检察机关的个案沟通,也也增加了检察机关的工作量。 

  5、其他相关业务工作问题(公益诉讼、督促、支持起诉等) 

  新修改的《民事诉讼法》规定了公益诉讼制度,对民行工作在公益诉讼方面的创新提供了依据。该法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”近年来,各地检察院在公益诉讼方面都进行了探索,并取得了初步成效。该法规定公益诉讼制度,给民行工作开拓新领域提供了依据。 

  (二)办案期限明显缩短 

  随着法律制度的完善,民事检察案件的办理程序日趋严格,一般办理一个案件所需的完整程序是受理、立案审查、赴原审各级法院调阅卷宗、听取双方当事人意见、(必要时)调查取证、制作案件审查终结报告、讨论并制作讨论笔录、部门领导和检察长审批、制作法律文书、送达法律文书、卷宗归档,提出抗诉或检察建议的案件还需跟进法院审理情况、出庭、与法院沟通、审查再审裁判、(必要时)再次监督,作出息诉决定的案件还需向当事人释法说理。《民诉法》修改前,《人民检察院办理民事行政抗诉案件办案规则》规定审查期限为立案调卷后三个月或提请抗诉后三个月,而按照修改后《民诉法》规定,检察机关办理申诉案件必须从受理之日起三个月内办结,立案审查时间、调卷时间均包含在三个月期限内,提抗机关的审查时间也一并计入拥有终局决定权的抗诉机关的审查期限内,这与之前的办案期限相比,时间明显缩短。这对提高办案效率提出了严峻的挑战。 

  (三)启动再审规模问题 

  2007年修改的《民事诉讼法》将再审事由从原来的5项具体化为13项,明确了人民法院再审案件的立案标准,加大了保障当事人申请再审权利的力度,有利于当事人积极申请再审。而且该民事诉讼法对于当事人的再审申请人民法院应当再审的情形与检察机关应当提出抗诉的情形规定完全一致,本身就扩大了检察机关应当提出抗诉的法定情形。且该诉讼法未明确“法院纠错先行、检察监督断后”的模式,申诉人可选择向法院或检察院两个机关提出申请,申诉案件数及抗诉案件数均会增加。而这次新修改的民事诉讼法明确规定了“法院纠错先行、检察监督断后”模式,即将申诉人向法院申请再审作为前置程序模式必定造成检察机关抗诉案件数量减少,影响以“抗诉为中心”格局的构建,因为法院经自身再审审查后,存在突出问题的案件范围逐渐缩小,检察机关抗诉案件随之将很大程度下降。 

  (四)息诉维稳压力加重 

  按照修改后《民诉法》先申请再审再申请抗诉或检察建议的规定,检察监督实际上成为这类案件当事人的最后一个司法救济途径,大量的法院信访案件将成为检察申诉案件,但由于这些案件已被法院驳回再审申请或再审后维持原判,符合检察监督条件的比例较低,检察机关作出息诉处理决定的可能性较大,加之其他监督类型案件中也有一定比例的息诉案件,检察机关在维护司法公正的同时维护审判权威的息诉维稳压力加重。对于民事案件,检察官往往需要投入大量人力、精力和时间对申诉人做释法说理工作,最终才能平息纠纷。在维稳压力日益增大的形势下,息诉数量多、息诉难度大的民事申诉案件,将给检察机关带来沉重的工作负担。 

  (五)现有机构和人员编制问题 

  日益繁重和专业化的监督任务,使民事检察队伍总体人员数量偏少、监督能力不够、专业化水平不高的问题更加凸显。以遵义市各级检察机关为例,十五个民行检察部门共有35名民行检察干警(实际在岗为30人,其余为抽调到其他部门工作或因年龄原因未在单位上班),平均一个民行检察部门配备2.3名,而全市十五个民行检察部门年均办理申诉案件为380件,其中市院年均办理申诉案件85件,市院人均办理案件22件,该数据并不包括县级院提抗案件数。新修改的《民事诉讼法》明确将检察机关监督从“民事审判”拓展到“民事诉讼”,将调解监督、执行监督、检察建议、调查核实、公益诉讼等工作纳入检察机关监督范围,平均配备2.3名的民行检察部门在办案数量激增的情况下,更加无法保证办案效力和监督效果。 

  三、贯彻修改后《民诉法》的应对保障措施 

  (一)组织保证 

  加强民事检察机构建设。首先,各级检察机关领导要把民事检察工作摆上重要议事日程,经常听取汇报,研究解决问题,认真谋划加强民事检察工作的思路和措施,从各方面给予高度重视和大力支持,努力形成民事诉讼监督、行政诉讼监督与刑事诉讼监督协调发展的工作格局。其次,加快民事检察与行政检察的机构分设进程,促进检察监督的专业化发展。 

  (二)人员配备 

  首先,适当增加民事检察人员编制,新增政法专项编制要向民行检察部门倾斜,提高民事检察人员在全体检察人员中比例;重点配齐有检察官资格的人员,特别是在基层院民行部门,具备检察员、助理检察员资格的检察官应达到该部门总人数的80%以上。其次,优化人员的专业结构,在配备民事检察队伍时应优先充实具有民商事法学教育背景或者法律职业经历的人员。第三,积极创造条件,选派民事检察业务骨干到法院交流锻炼,争取从法官和律师队伍中引进一批政治素质好、理论水平较高、精通民事检察业务、办案经验丰富的人才。 

  (三)修改后《民事诉讼法》的学习培训工作 

  加大培训力度,加强民事检察队伍的专业化建设。加强与民事检察业务密切相关的新知识、新技能的培训,开展形式多样、贴近实际的岗位练兵活动,提高民事检察人员在适用法律、证据审查、文书说理、再审出庭以及做好群众工作、化解社会矛盾等方面的能力。通过实务培训、业务竞赛、以案代训、精品案件评比、专门型人才选拔等活动,培养民事检察办案能手、理论研究专才,造就一批学术造诣深厚、实践经验丰富、业务本领过硬的民事检察业务专家。进一步完善民事检察人才培养长效机制,做好人才储备工作,保持民事检察业务骨干、办案能手的相对稳定。 

  (四)加强对民行检察工作的自身监督,确保严格、公正、廉洁执法 

  检察机关要牢固树立自身监督的意识,把强化自身监督放在与法律监督同等重要的位置来抓,确保严格、公正、廉洁执法,才能真正担负起捍卫司法公正、遏制司法腐败的职责。进一步加强民行检察工作的自身监督,具体要做到以下三个方面: 

  1、端正执法理念。民行检察部门要不断深化社会主义法治理念教育,教育和引导民行检察人员牢固树立正确的执法理念,加强反腐倡廉教育,增强政治意识、大局意识、责任意识和职业道德意识,以比监督别人更严的要求来约束自己,做到自身正、自身硬、自身净。 

  2、完善工作制度。一是加强执法规范化建设,要依照修改后《民诉法》及工作实际修订完善办案工作制度,健全各个办案环节的程序规范,细化工作流程,明确执法标准,强化办案责任。二是健全办案管理制度,要建立科学的案件管理制度,强化办案期限预警,提高办案效率,防止出现违法超期办案现象;继续实行案件集体讨论、逐级审批等制度,确保办案质量。三是强化上级院对下级院办案工作的监督机制,严格审查下级院提请抗诉案件,完善案件请示和抗诉案件、检察建议案件备案制度,继续实行案件质量检查和效果评查制度。四是建立民行检察部门与相关业务部门之间、执法办案各个环节之间的监督制约机制,如建立对违纪违法办案的民行检察人员责任追究制度,由纪检监察部门对民行检察人员在工作中遵守和执行bet36体育在线情况进行监督。 

  3、强化外部监督。一是自觉接受人大监督,认真落实人大的决议、决定,对落实过程中遇到的问题及时总结上报;坚持工作报告制度、备案审查制度、代表联系制度等,使接受人大监督经常化、制度化。二是深化检务公开,实现执法依据、办案程序、审查结果、法律文书的全程公开,接受社会各界和人民群众监督。 

  (五)其他重大问题 

  一是严把案件审查关,增强文书说理性。案件审查是民行检察监督工作的中心环节,是确保监督质量的基础环节。民行检察人员在制作审查报告时,要扎实做好案件的事实认定,理清诉讼各方在法律适用和责任承担方面的争议焦点,准确把握案件适用的法律;要针对申诉人的诉求,重点围绕争议焦点,准确界定诉讼中的法律关系、效力、责任承担等问题,并确保格式规范、说理充分。通过定期汇编典型案例和优秀法律文书、开展法律文书质量评议、典型改判案例评析等方式,发挥案例指导作用,引导提升民行检察法律文书品质。 

  二是树立与法院监督与配合并重的意识。加强与法院之间的沟通和联系,密切关注修订后《民诉法》对民事诉讼的变化,变被动为主动,对民事诉讼活动中存在的问题及时有效予以监督,促进案件在审理环节、执行环节的快速办理,使当事人纠纷得到及时妥善处理。修订后的《民诉法》规定了检察机关有权对“民事诉讼”进行法律监督,意味了检察机关可以对民事诉讼的全过程进行监督,从受理、立案、审判、执行等环节均纳入检察监督范围,但检察监督属事后监督,对应当受理的案件法院不予受理或者应当立案的案件法院不予立案等,如申诉人申诉检察机关无从知晓,建议各级检察机关领导与同级人民法院协调,从受理环节开始检察机关监督变被动为主动。同时,检察机关与法院在事实认定和法律适用等一系列问题上的认识可能存在着分歧,个案跟踪监督机制为检察监督案件提供了一个直观的沟通、交流、磋商平台。检察机关应对抗诉和检察建议案件的后续程序实行全程监督,检察官在庭审前加强交流,详细阐明检察机关的审查意见及依据,在庭审中加强配合,协助再审法院对有和解意愿的当事人做调解工作,在庭审后加强协调,采用个案协调会、承办人沟通等多种形式,落实个案跟踪监督,有效督促法院纠正不公裁判和违法行为。 

  三是建立科学合理的业务考评制度。长期以来,从高检院、省级院到市级院、基层院对民行检察业务的考评都比较偏重数量指标,对生效裁判的抗诉数量是最主要的考评指标,这在一定程度上催生了民行检察部门片面追求抗诉案件数量的不科学发展模式。建议高检院根据修改后《民诉法》的规定,建立科学合理的民行检察业务考评制度,发挥考评对推动民行检察工作科学发展的“方向标”作用。一是要弱化生效裁判抗诉数量指标。修改后《民诉法》的实施,势必导致生效裁判抗诉案件数量的下降,同时带来调解监督、执行监督、审判违法监督以及息诉等案件数量的上升,因此数量指标应当涵盖所有业务,并根据诉讼规律和监督规律以及不同地区的监督需求,确定适当的考评标准。二是要强化办案质量和监督效果的指标,将抗诉案件改变率、检察建议案件采纳率、审判违法监督案件纠正率、息诉率等作为衡量民行检察工作成效的更重要指标。      

  作者:李彩芳(贵州省遵义市人民检察院民行处副处长) 付柏荣(贵州省湄潭县人民检察院民行科科长)   

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